Reforma do Estado por fazer

por António Barreto

EM PORTUGAL E NO MUNDO OCIDENTAL, há duas décadas, a palavra reforma transformou-se no santo-e-senha da política contemporânea. Para os governos, que as querem fazer ou fizeram; para as oposições, que denunciam os governos por as não fazer; para a sociedade civil que ora as deseja com entusiasmo, ora as receia e contraria com veemência; para as instituições internacionais, mais ou menos tecnocráticas, que as consideram sempre essenciais.

As reformas de que se fala, em todos os domínios da vida colectiva e pública, são as mais vastas e profundas que se possam imaginar: direitos dos cidadãos, educação, saúde, trabalho, segurança social, transportes, comunicações, regulação das actividades económicas, tudo necessitava de reformas a fim de permitir a mudança e o desenvolvimento. Parecia que um novo mundo se anunciava, com a globalização, a abertura das sociedades, a liberalização da economia e um novo conceito de liberdade e de direitos humanos. Boas ou más, com ou sem ideologia aparente, vivemos duas décadas de pressão para fazer reformas.

Este processo fez despertar a curiosidade: era interessante estudar as mudanças sociais em períodos mais largos do que normalmente se faz. Valia a pena olhar para três ou quatro décadas, de modo a englobar transformações políticas e outras de grande relevo, assim como a disseminação das novas ideias e a consolidação dos processos de mudança. E ao olhar para a mudança, verifica-se com curiosidade que, frequentemente, as mudanças sociais e económicas precedem as reformas. Muitas vezes, estas são feitas a fim de ajustar as instituições, o direito e as leis a novas realidades que os homens e as mulheres, as empresas e as associações, foram criando. Sublinho este facto importante: muitas mudanças, que obtiveram algum êxito ou que foram eficazes, fizeram-se sem recurso àquilo que se chama vulgarmente “reformas”, isto é, novas leis e novas instituições.

Desde que há dez ou quinze anos iniciei os meus estudos académicos sobre a mudança em Portugal, ao longo das últimas cinco ou seis décadas, impressionou-me sobretudo a rapidez com que muitas transformações se fizeram. Na demografia, na pluralidade, no estatuto das mulheres, nas actividades económicas, na organização do trabalho, na reconversão geopolítica da economia e da sociedade... Portugal exibia ritmos de mudança muito superiores aos dos outros países europeus. Tinha-se começado com atraso, é certo, mas a velocidade era indiscutível. Em muitos aspectos quantitativos, como a natalidade, o envelhecimento, a mortalidade, a alfabetização e a protecção social, foi-se muito longe, ultrapassaram-se mesmo níveis e padrões europeus, tudo em relativamente pouco tempo.

Mesmo assim, pensei quase sempre que se poderia ter ido mais longe. Era nítida a impressão de que se tinha perdido tempo, muito tempo. Com doze anos de guerra, muitos de autoritarismo e de sociedade fechada, com uma revolução e uma contra-revolução, com a nacionalização e a reprivatização, tinha-se perdido tempo. Talvez vinte, talvez trinta anos, quando comparados com outros países ocidentais.

Isso fazia com que, eventualmente, se explicasse o carácter inacabado de muitas reformas. Na verdade, em certos aspectos, como a Administração Pública, tinha-se demorado muito. Noutros, como na Educação e na Justiça, tinha-se assistido a uma grande alteração quantitativa, mas a pouco progresso qualitativo.


Ilustração rápida da educação. Níveis internacionais. Taxas de sucesso, de insucesso e de abandono. Pouca qualificação da força de trabalho. Reduzidos nível cultural dos diplomados.

Ilustração rápida da Justiça. Atrasos e demoras. Incerteza da justiça. Conflitos e querelas. Perda de prestígio e autoridade dos magistrados.


Por outro lado, à medida que avançávamos no tempo, fui percebendo que o ritmo de desenvolvimento, de crescimento e de mudança, abrandava ou estagnava. Com a demonstração evidente que, a partir de meados dos anos noventa, se assistia a uma espécie de esgotamento. Portugal começou a crescer e mudar menos do que a Europa.

Até aos anos noventa, os nossos termos de comparação eram os países europeus. Muito especialmente a Espanha, a Irlanda e a Grécia, nossos eternos parceiros de classificações internacionais. Perante eles, mostrávamos sinais de avanço e de rapidez. Uma vez mais, isto era verdade até aos anos noventa, altura em que, primeiro a Irlanda, depois a Espanha, exibiam resultados cada vez mais vantajosos. Acontece que, depois da viragem do século, passou a ser possível compararmo-nos com outros países, igualmente envolvidos em processos de mudança muito profundos. Foi então que comecei a reparar que os nossos registos mostravam uma segunda realidade: era possível fazer melhor e mais depressa. Países como a República Checa, a Polónia, a Hungria e a Eslovénia, entre outros, que atravessaram crises políticas e metamorfoses tão dramáticas quanto as nossas, desembaraçavam-se depressa dos fardos atávicos das sociedades fechadas e começavam a dar sinais de flexibilidade e de mudança que impressionavam. Alguns desses países exibiam, em particular, uma muito superior capacidade para atrair o investimento.

Foi a partir desta verificação que um novo tema foi surgindo: certos sectores da vida colectiva não mudavam, ou mudavam pouco, ou mudavam mal. Certas reformas, consideradas necessárias, era mais difíceis do que outras. Não quer isto dizer que haja reformas fáceis. Mas há umas mais difíceis do que outras.

Que sectores terão conseguido operar transformações profundas e visíveis? Os exemplos são: as comunicações (incluindo as telecomunicações), a banca, a grande distribuição, um ou outro sector industrial, segmentos das actividades turísticas, uma parte importante da saúde, algumas áreas da ciência e da investigação científica e poucos mais. Já as mudanças nos sectores da agricultura, da floresta e do mar foram de outro sinal: reduzida a reconversão, definharam. Noutros casos, como a Administração Pública, a Educação e a Justiça, os sinais de mudança eram mais superficiais do que reais; os indícios de falhanço eram frequentes; a falta de consolidação da transformação era nítida. A ponto de ser relativamente consensual falar de crise da Justiça ou crise da Educação. Não nos mesmos termos em que se fala de crise económica, como desde há um ano, ou de outras crises periódicas. Naqueles casos, fala-se de crise há mais de dez ou quinze anos e percebe-se que se trata de crise estrutural, crónica. Compreende-se rapidamente que, naqueles sectores, as reformas são difíceis ou impossíveis.

Não é fácil, mas importa saber porquê. Tentar compreender. Para o que é necessário afastar certas causas que tanto estão presentes nestes como noutros sectores. A falta de recursos financeiros, por exemplo, tanto afecta a justiça como a saúde. Além de que, em termos relativos, os recursos financeiros para a educação parecem não ter faltado, a avaliar pelo crescimento dos orçamentos e da despesa que atingiu e ultrapassou mesmo as médias europeias.

A instabilidade política, outro exemplo, traduzida em quase trinta ministros para cada uma das pastas importantes em pouco mais de trinta anos: mas este fenómeno afecta todos os sectores, pelo que é difícil considerá-lo causa essencial do atraso e da resistência à mudança. Contribui talvez, mas não é decisivo.

Há pois que procurar alhures. É minha convicção que é o carácter fechado, protegido da emulação e da concorrência, avesso à comparação, governado pelos próprios interessados, organizado com modalidades de “closed shop” e submetido a muito fortes influências ideológicas que faz com a Justiça e a Educação estejam no estado em que estão, resistam à mudança, se oponham a reformas profundas e acabem por ter nefastas consequências na sociedade por inteiro.

Há muitas diferenças entre estes dois sectores. A Justiça, por exemplo, é integralmente de Estado e não deve ser privatizada. Enquanto a Educação inclui um vasto sector privado. Os profissionais da Justiça (Magistrados, advogados, oficiais e polícias) são em menor número do que o largo sector da Educação. Esta última consome uma muito elevada proporção da despesa pública, muito superior à da Justiça.

O que têm de comum? Serem sectores muito fortemente integrados, unificados, centralizados, regulados directamente pelo Estado, nos quais os principais responsáveis e operacionais são sobretudo funcionários públicos, estarem fechados a influências exteriores da sociedade ou das ciências, serem dominados por corpos profissionais organizados que capturaram a decisão e a organização dos respectivos sistemas.

A comparação entre a Educação e a Saúde, por exemplo, é elucidativa. Nesta última, o “ethos” científico é preponderante, enquanto na Educação é a “cartilha” ideológica que domina. A saúde está aberta e exposta à comparação internacional e às influências da ciência universal. A Educação está aberta às modas, é certo, mas as suas estruturas de poder protegem-na de transformações e mudanças.

Já na Justiça, o sistema é tal que se confundiu independência dos magistrados no acto de julgar, na sala do tribunal, com autogestão e domínio absoluto sobre a organização, as carreiras e os métodos.

A Justiça é imune às influências sociais, tal como a Educação é invulnerável às intervenções dos pais, dos autarcas e dos cientistas. Curiosamente, em ambos os sectores, a força dos sindicatos é enorme e traduz-se numa quase incontestada detenção do poder efectivo.

São estas as reformas difíceis: aquelas em que seria necessário abrir à sociedade, criar mecanismos que impeçam que partes importantes da soberania, no caso da Justiça, do Estado providência, no caso da Educação pública, sejam capturadas pelos interesses dos profissionais em proveito próprio. É destes e dos seus sindicatos que a Justiça portuguesa está refém.

A mais grave crise nacional, a da Justiça, cada vez mais visível e presente nos nossos dias, resulta em grande parte desta situação de autogestão, perante a incapacidade e a impotência dos poderes executivo e legislativo. E a maior crise pública do último ano, a que criou uma quase situação de guerra civil nas escolas, resulta igualmente da organização fechada, centralizada e unificada do sistema educativo, à margem dos cidadãos, dos pais, das comunidades locais, das empresas e dos autarcas, mas em proveito do ministério e dos sindicatos.

Não me peçam soluções, que as não conheço. Mal feito fora que uma só pessoa fosse capaz de se aventurar a produzir soluções e receitas para questões tão complexas. Mas sei do caminho. Este é aquele que, por um lado, exige dos órgãos competentes, o poder legislativo e executivo, a acção responsável que se impõe, especialmente no caso da Justiça. E é, por outro lado, o que promove o único meio de convencer o poder: o da influência da opinião pública. Só com participação e pressão dos cidadãos teremos uma qualquer reforma profunda e necessária tanto na Educação como na Justiça. Sobretudo na Justiça.

O meu argumento tem um fundamento. Nestas últimas décadas, fizeram-se as reformas que vinham da sociedade para o Estado. As que deveriam vir do Estado para a sociedade não se fizeram. Ou fizeram mal.

American Club - Lisboa, 17 de Novembro de 2009